foodFIRST for Thought

Vijverbergsessie 6 november 2013: Governance van oceanen als mondiale publieke goederen -- De pelagische visserij als casus

© 2014-02-13 | FoodFIRST Editors

The pelagic fish stock is framed as a common good, and its governance problem as a case of the commons dilemma, in which people's short-term selfish interests are at odds with long-term group interests and the common good. This framing would apply to the oceans as well. Insights generated from the specific case of pelagic fishing might very well be of use for The Global Oceans Action Summit, not only with regard to fisheries, but to watershed, pollution and coastal habitat management and coastal and maritime industries as well: Governing the oceans as a global common good.

Verslag: compilatie van de presentaties door Hans Groen; verslag van de discussie door Vanessa Nigten (The Broker)

[- Kernpunten van de presentaties -]

Internationaal Visserijrecht en Kleine Pelagische Soorten (Erik Molenaar)

Rechten en plichten van staten
Rechten van kuststaten: de exclusieve toegang tot:
» maritieme zones onder soevereiniteit (binnenwateren, archipelwateren en territoriale zee).
» maritieme zones met soevereine rechten (EEZ â?? exclusieve economische zone & continentaal plat).
Rechten van vlaggenstaten
» Vrijheid van visserij op volle zee.
» Toegang tot surplus totaal toegestane vangst (TAC- total allowable catch) in EEZ middels publieke (bilateraal of multilateraal) toegang akkoorden.

Plichten
» Voorkomen overexploitatie â?? Science-based TAC â?? MSY - maximum sustainable yield+ voorzorgsbenadering.
» Optimale benutting â?? Toegang verschaffen tot surplus TAC.
» Samenwerken t.a.v. grensoverschrijdende en uitsluitende op de volle zee voorkomende soorten.
» Effectieve rechtsmacht en controle over eigen schepen.

Rol en praktijk RFMO's (regional fisheries management organisations)
Rol:
» Implementatie mondiale component internationaal visserijrecht: een â??decentraalâ?? systeem;
» Bevoegd om juridisch bindende beheers- en behoudsmaatregelen op te leggen aan leden;
» Alleen leden en samenwerkende niet-leden hebben toegang tot de visserij.

Enkele tekortkomingen
» In sommige regioâ??s geen RFMO's;
» Sommige regionale visserijlichamen zijn geen RFMO's;
» Veel RFMO's zijn zwak of onderontwikkeld:
» Consensus-besluitvorming of â??opting-outâ??
» Beperkte handhavingsmogelijkheden & straffen
» Geen bindende geschillenbeslechting
» Geen of weinig concrete regels over verdeling vangstmogelijkheden
Bij weinig concrete regels zou je ook Harvest Control Rules kunnen noemen: middels deze regels spreken staten van te horen af wat ze in bepaalde scenarioâ??s zullen doen, bijv. indien de TAC lager uitvalt; deze regels voorkomen de noodzaak tot langdurige onderhandelingen; voorspelbaarheid.

Oorzaken en oorsprong van deze tekortkomingen
» Soevereine gelijkheid van staten
» Niet willen of niet in staat zijn plichten na te komen â?? â??free ridersâ??
» Vrees voor â??sterkeâ?? intergouvernementele organisaties
» Meningsverschillen over een eerlijke verdeling van vangstmogelijkheden (of lasten van beheer/behoud)

Hoe nu verder?
De vraag is natuurlijk hoe nu verder? Proberen we het huidige systeem te verbeteren of gaan we het vervangen door een ander systeem? Is een revolutie wel realistisch?
Een van de voorstellen is om toegang tot de visserijen die door RFMO's werden beheerd gewoon te veilen; aan staten of wellicht ook direct aan bedrijven; of wellicht de verdelingen van vangstmogelijkheden niet langer door RFMO's te laten doen maar door een ander mechanisme.

Visserijbeheer als Gordiaanse knoop (Pavel Salz)
Makreel in de Atlantische Oceaan als interessant geval van internationaal beheer. De ontwikkelde landen zijn het al jaren niet eens, de belangen zijn groot en niemand wil toegeven. En toch gaat het goed met het makreelbestand.
Het visserijbeheer is het resultaat van complex maatschappelijk en politiek proces.
De natuur hoeft geen doel, de mens wel. Het lijkt een goddelijke missie om de natuur te herscheppen. Tegenwoordig spreken we van â??het beheer van het ecosysteemâ??.
Visserijbeheer gaat over mensen, niet over vis. Wij kunnen ons beter richten op het bestuderen van de maatschappelijke processen dan van de voortplanting van kabeljauw. Toch hebben de natuurwetenschappen het primaat in de beleidsvorming. De sociale wetenschappen vind men te politiek-geladen â?? bijvoorbeeld het afschaffen van subsidies. Maar, het geloof dat visserijbeheer mogelijk is, is niet wetenschappelijk onderbouwd. Bij mijn weten zijn er geen studies die het verband tussen beleid en bestandsontwikkeling aantonen. Het verband wordt in het algemeen verondersteld.
De vraag is niet wat er moet gebeuren, maar hoe.

Neem nou makreel
Makreel is een visje dat in grote scholen door de Noord Atlantische Ocean migreert. Dat hebben de vissers al lang door en de vistechnieken en schepen zijn dan ook hoogontwikkeld. Verse makreel brengt 1â?¬/kg op voor het schip. Totale omzet is 1 mlrd euro De vangst van makreel stond tot 2008 onder gemeenschappelijk beheer tussen de EU, Noorwegen, de Faeroer Eilanden en IJsland. Door de â??global warmingâ?? kwam er steeds meer makreel in de wateren van IJsland en Faeröer. IJslandse vangsten ziin daarom gestegen sinds 2006. Faeroer hanteren sinds 2009 eigen quota, ondanks dat het ICES in 2008 een beheersplan heeft voorgesteld. Ook wel begrijpelijk, want welke landen zouden een bonanza van een grondstof aan hun neus voorbij laten gaan, zeker als ze weinig andere grondstoffen hebben, zoals in het geval van IJsland en de Faeröer. Enige internationale solidariteit is ver te zoeken.
Het ICES advies is tussen 2012 en 2013 substantieel veranderd. In 2012 was de stand heel hoog, maar er werd te veel gevist. Toch, ondanks die te hoge visserijdruk bleef de stand toenemen. In 2013 gaat ICES aan zijn schatting van visserijdruk blijkbaar twijfelen want er wordt een substantiële verhoging van de vangsten voorgesteld van ca. 500.000t naar 900.000t. Dit illustreert dat de wetenschap zâ??n best doet, maar ook zâ??n beperkingen heeft.

Beheer: de gordiaanse knoop
Bijvoorbeeld de Atlantische Oceaan â?? beheerd door de internationale gemeenschap; geadviseerd door wetenschap; aanwezigheid van een groot aantal nationale stakeholders die op alle niveaus mee willen praten; ICES heeft een monopolie positie.
Het beheer vindt in talloze gremia plaats, elk met vele partijen met tegengestelde belangen, zowel intern als extern. Moeilijk daarbij is, dat er geen vaste en eenduidige indicator van duurzaamheid is, dus iedereen volgt een eigen interpretatie: MSY, Fcurr, Fmsy, etc. [Fcurr is the current level of fishing mortality, Fmsy is the fishing mortality that produces the maximum sustainable yield; a Fcurr/Fmsy ratio greater than one indicates that overfishing is occurring.]. Verwarring alom. De â??tragedy of the commonsâ?? tref je op alle niveaus aan â?? niet alleen bij de vissers, maar ook bij de politici. Steeds minder zijn de regeringsleiders bereid om toe te geven. Het gebrek aan kennis wordt opgevuld door opvattingen en daarmee worden bestaande percepties in stand gehouden.

Oplossingen
Waar begin je met oplossing en wie is in staat om de uitvoering door te drukken en tegen welke prijs?
Beleid steunt op wetenschap, maar onze kennis is te beperkt als basis voor complexe politieke beslissingen. Oplossingen moeten komen uit overleg en onderhandeling; winnaars en verliezers zijn onontkoombaar.
Daarbij geldt verder dat regelgeving niet snel wordt aangepast en dat nieuwe kennis vaak niet past in het beleidsproces. Lobbies handhaven gevestigde ideeën en belangen. De markten bepalen waar vis naartoe gaat, en dat is niet per se naar voedsel.
De situatie nu is dat er minder wordt gevist, waarmee biologen en beleidsmakers blij zijn, want de duurzaamheid wordt bevorderd. Dat betekent wel dat de visserijsector kleiner wordt.
Uit FAO cijfers blijkt dat meer dan 30% van de vangst verloren gaat, in de hele keten tussen aanvoer en consumptie. Dit betekent dat duurzaamheid substantieel kan worden bevorderd als de verspilling in de hele keten aandacht zou krijgen.

[- Discussie -]

Wat kunnen actoren doen om commons als zeeën beter te beheren?
Vangstrechten veilen onder internationaal toezicht of bestaande regionale organisaties versterken?
De governance discussie rondom pelagische visserij lijkt sterk op die rondom andere mondiale publieke goederen, zoals lucht en water. Deze goederen worden geëxploiteerd en er is een gebrek aan handhaving. De essentie bij al deze goederen is dat het beheer ervan om mensen gaat, daarbij spelen voor alle goederen gelijksoortige kwesties. Daar bestaan grofweg vier oplossingen voor: 1. Verhandelbaar maken van rechten (werkt bijv. voor CO2 emissierechten niet). 2. Veilen van vergunningen (is duur, bijv. omdat bij visserij heel dure schepen niet volop worden gebruikt) 3. Belasten 4. (Deels) Verbieden (zelfde probleem als bij veilen). Veilen lijkt de minst slechte regeling. Groot nadeel daarbij is wel dat, zonder goede regels, rijke staten de rechten zullen krijgen en dus zijn eerlijke verdelingsrechten nodig. Een internationale zee-autoriteit zou een deel van de winst moeten krijgen.
Waarschijnlijk kan een eerlijkere situatie dan bij veilen worden gecreëerd door het versterken van regionale organisaties. Daar kunnen betere afspraken ontstaan over de verdeling van vangstmogelijkheden bij veranderende situaties en over meer controle en straffen. Staten krijgen zo meer een gevoel van gedeelde verantwoordelijkheid. Veilen kan wel werken voor de Noord-Atlantische Oceaan, maar in een situatie met meerdere spelers, ook uit ontwikkelingslanden, is het lastiger. Bij veiling is inderdaad een onbetwiste eigenaar nodig, omdat als een partij de gang van zaken betwist, de basis voor de veiling wegvalt. Het risico is dat er verschillende politieke opvattingen bestaan over wat eigendom is en wat geprivatiseerd mag worden. Desalniettemin lijkt veilen misschien toch efficiënter dan strengere controles.

Noodzaak van hybride incrementele samenwerkingsverbanden voor duurzame oplossingen
Het gaat om duurzame oplossingen te vinden die rekening houden met toekomstige generaties, in lijn met het rapport van de commissie Brundtland. Zoals ook vastgelegd in het Earth Charter zou het goed zijn wanneer staten, bedrijfsleven en civil society zich samen effectief inzetten in plaats van dat overheden dit alleen doen. Het is goed als deze partijen gezamenlijk verantwoord ondernemen. Inspelen op gedrag van mensen, en daarmee macht, lijkt essentieel te zijn, en misschien wel belangrijker dan regels en oplossingen. Verantwoordelijkheid en duurzaamheid kunnen zo meer inhoud krijgen.
Ondanks dat de Brundtland-definitie heel goed is als principe, lijkt deze niet altijd makkelijk op praktijk toepasbaar, omdat het politieke keuzes betreft. Het Earth Charter heeft echter ook aandacht voor praktijkoplossingen. Centraal staat daarbij dat voor het maken van goede keuzes, en het komen tot effectief beleid, vele stakeholders nodig zijn, inclusief partijen met economische belangen.
De slag naar duurzaamheid zal incrementeel tot stand moeten komen, niet door vanuit staten het bestaande systeem verfijnen. De nodige transformatieve verandering en innovatie zal moeten komen van maatschappelijke actoren die een voorlopersfunctie willen vervullen. Zij dienen nieuwe samenwerkingen te zoeken, juist ook met economische spelers, en te weten dat die nodig zijn om mondiale publieke goederen te beschermen. Organisaties samen zouden op vrijwillige basis het voortouw moeten nemen. Uiteindelijk zal ze dit concurrentievoordeel opleveren (reputatie én opbrengst, etc). De hoofdvraag is: hoe activeer je zulke voorlopers? Probleem is niet zozeer de bereidwilligheid van de koplopers, maar de beheersbaarheid van oplossingen. In een geglobaliseerde wereld bestaan vele makkelijke uitwegen. Zo is het bijvoorbeeld juridisch verboden schepen uit OECD-landen in ontwikkelingslanden te laten vernietigen. In de praktijk worden die schepen nu via tussenlanden verscheept, waardoor niemand er iets tegen kan beginnen.

Geslaagde samenwerkingen rondom Noord-Atlantische Oceaan en Rijn bieden hoop voor de wereld
Brede consensus is dus van groot belang. Het betreft een continu samenspel van ngoâ??s, bedrijven en overheden met aandacht voor goed beheer. Dergelijke samenwerking in de EU is behoorlijk goed gelukt met afspraken voor het beperken van de viscapaciteit rondom de Noordzee, en ook rondom de Rijnpolitiek. Het zijn mooie modellen waarbij men aan verlicht eigen belang op de lange termijn denkt. Dat geeft hoop, we zijn immers van ver gekomen. De oplossing voor de wereld lijkt te liggen in het bevorderen van dergelijke processen waarbij een groep mensen/staten weet dat ze samen verder moeten waardoor vertrouwen en disciplinering tot stand komt.
Mondiaal is deze samenwerking nog een uitdaging en het zal langzaam gaan vanwege de grotere schaal, de vele actoren en free-rider gedrag. Het is van belang om meer partijen verantwoordelijk te maken en ze ook aan te pakken als ze niet meewerken. Je zou denken dat het gaat om realistische, in de praktijk toepasbare doelstellingen op VN niveau vast te leggen en door te voeren, omdat het gaat om interstatelijke kwesties. Echter, de VN is niet revolutionair, en er is juist incrementele vooruitgang nodig. Goed is het wanneer bedrijven zelf komen met labels. Grootste drijfveer is dan vaak reputatie, en dat is niet erg. Velen zullen volgen. Gedrag wordt naast door streng optreden vooral veranderd door de economie, dus daar ligt een grote kans. Het is dan ook van belang dat de spelers die duurzaam met bronnen om zullen moeten gaan zelf zeggenschap krijgen. Als ze weten dat ze er op lange termijn aan kunnen verdienen, zullen bedrijven ook moeten betalen voor controle en wetenschap. Deze stap is in het denken al gemaakt, alleen de echte uitvoering hangt af van of er echte deals tot stand komen. Probleem hierbij is dat er altijd partijen zijn die mee willen profiteren van winst zonder zelf te investeren in duurzaamheid. Zodoende is een goed beheerssysteem inclusief sancties met mogelijkheid tot afdwingen nodig. Dat kan tot stand komen in samenwerking met civil society. Alle stakeholders hebben immers verantwoordelijkheid. Ngo's moeten wel een achterban hebben wiens belangen ze vertegenwoordigen. Totstandkoming van een dergelijk systeem is ook een flinke internationale opgave vanwege de claim op de soevereiniteit van betrokken landen.
Toch lukt samenwerking voor beter visbeheer soms al op mondiaal niveau. Zo heeft het Johannesburg-proces geresulteerd in MSY-afspraken (Maximum Sustainable Yield) die bepalen dat er niet meer gevist mag worden dan dat er op natuurlijke wijze weer terugkomt in zee. Daarmee worden overigens verplichtingen nagekomen die al in het VN Zeerechtverdrag van 1982 zijn opgenomen. Probleem met MSY is wel de implementatie, maar daar gaat nu discussie over komen. Wel is het daarbij de vraag of dat niet zal leiden tot politieke frustratie, want MSY is geen uniek en objectief getal. Deze gesprekken zullen even omstreden zijn als elke andere onderhandeling.

Gebrekkig wetenschappelijke kennis over pelagische bestanden mag geen rem zijn op actie
Het misleidende van het z.g. beheer van natuurlijk systemen door mensen is dat het pretentieus is. We hebben te weinig kennis over wat zich afspeelt in zee. B.v. regels voor vissen in het Oostzee-gebied hebben tot een zo groot kabeljauwbestand geleid dat er nu kabeljauw sterft van de honger. Er moet dus geïnvesteerd worden in wetenschappelijke kennis, zou je zeggen. Ondertussen is het een idee dat overheden, als we biologisch niet weten wat het juiste is, gebieden aanwijzen waar vissen volstrekt verboden is, net als natuurparken die ingesteld zijn. Gesloten gebieden instellen in zee is echter nogal lastig met vissen die zwemmen. Sterker nog, dergelijke maatregelen hebben vaak een averechts effect met meer schade voor de visstand elders. Voor de effecten is het ook van belang met welk doel die gesloten gebieden worden ingesteld. Het onderwater systeem is zeer ingewikkeld. Er zijn nu eenmaal grenzen aan wat wetenschap kan weten. Zodoende hebben we de plicht om met de beperkte kennis die er is wel wat te doen. Partnerschappen zijn simpelweg nodig, ook al is het heel lastig als landen op verschillende wijze denken over standaarden. Juist omdat staten lastig blijken te kunnen handhaven, lijkt er een grote reden voor een rol voor bedrijven zelf samen met alle spelers rondom bijvoorbeeld één vissoort, zoals rond makreel in de Noord-Atlantische Oceaan is gebeurd. Probleem daarbij zijn sommige staten die meer geïnteresseerd zijn in korte termijn toevoer dan duurzaam beheer. Het is van belang om alle spelers mee te krijgen. Er is een instituut nodig dat het proces van besluitvorming begeleidt en afdwingt.

Hoe nu verder?
Gebleken is dat vertrouwen in het proces door alle partners en het benoemen van visserij als een gemeenschappelijk goed en probleem, essentieel is. RFMO's maken inmiddels op handelsgebied niet alleen afspraken over beloningen, maar ook over sancties. Die bestaan nog niet overal, bijv. in Afrika niet. De ICCAT (International Commission for the Conservation of Atlantic Tunas, die ook bevoegd is over de wateren van west-Afrika) is een ander goed voorbeeld van afspraken. De totstandkoming was een heel moeizaam proces, maar de sancties hebben geleid tot de aanwas van het visbestand. Ook het gebruik van zwarte lijsten blijkt in de praktijk te helpen. Het zou voor de global summit interessant zijn om centraal te stellen wat de succes- een faalfactoren en kenmerken van bestaande RFMO's zijn. Bijvoorbeeld in hoeverre ze disciplinerend en zelfreinigend vermogen hebben. En na te denken over wat bestaande geslaagde voorbeelden zijn om aan de EU en de VN voor te leggen. Bestaande performance reviews van individuele RFMO's kunnen daarbij helpen. Ook een vergelijking van RFMO's is interessant in dat verband, maar elke organisatie is uniek, dus kost het veel werk om dit in kaart te brengen.

In het debat over voedselzekerheid is visserij vaak onderbelicht. Ook tijdens deze sessie blijkt maar weer eens dat het wel essentieel is, ook in het kader van werkgelegenheid en economische ontwikkeling (lokaal, regionaal en mondiaal).
EZ zal bijdragen aan benodigde collectieve actie, samen met de Wereldbank en de FAO, door volgend jaar een conferentie te organiseren. Het zal daar ook gaan over mondiale publieke goederen, eigendom, gedrag, en verantwoordelijkheden. Ter sprake zal ook daar komen of verfijning van systemen genoeg is, of dat heel nieuwe samenwerkingsverbanden nodig zijn. Deze sessie is daar een waardevolle bijdrage aan. Het is mooi te zien dat rondom de Noord-Atlantische Oceaan drie actoren bereid zijn gebleken te komen tot oplossingen. Nu is er momentum om dit te mondialiseren.

            
foodFIRST for thought

Opinions and verbatim reports of the foodFIRST activities

Vijverbergsession 2 December: A policy paradigm for rural development cooperation in Africa
22-12-2015 | Hans Groen

Vijverbergsession 21 October 2015: Private sector-led greening of agriculture in Africa
15-12-2015 | Hans Groen

Vijverbergsession 3 December 2014, Van smallholders tot ondernemers
19-01-2015 | Marijke van Hooijdonk

Vijverbergsession 10 September 2014: Family Farming and Financial Services
01-12-2014 | Marieke De Sonnaville

Vijverbergsessie 5 maart 2014: De watervoetafdruk van agrarische producten
11-09-2014 | Hans Groen

Vijverbergsessie 7 mei 2014, Het Dutch Good Growth Fund
11-09-2014 | Hans Groen

Vijverbergsession 2 juli 2014: De rol van regionale markten voor voedselzekerheid in Afrika
12-08-2014 | Marieke De Sonnaville

Vijverbergsession 2 april 2014: The oceans as a food source; towards sustainable governance
15-05-2014 | Hans Groen

Vijverbergsessie 16 oktober 2013: De nexus tussen water, energie en voedselzekerheid
26-03-2014 | Hans Groen

Stadslandbouw: bonestaken tussen de flats of voetballende kinderen?*
11-03-2014 | Hans Groen

Vijverbergsessie 11 december 2013: Boerengezinsbedrijven en de onderzoeksagenda voedselzekerheid
10-03-2014 | FoodFIRST Editors

Vijverbergsessie 15 januari 2014 Voedselverspilling in de keten
13-02-2014 | Hans Groen

Vijverbergsessie 6 november 2013: Governance van oceanen als mondiale publieke goederen -- De pelagische visserij als casus
13-02-2014 | FoodFIRST Editors

Vijverbergsessie 25 september 2013: Food security and nutrition security
17-12-2013 | Hans Groen

Vijverbergsessie 22 mei 2013: Water en voedselzekerheid
06-08-2013 | Hans Groen

Vijverbergsessie 20 maart 2013: Coöperaties en Landbouwontwikkeling
17-06-2013 | Hans Groen

Vijverbergsessie 17 april 2013: Cultuur, Religie en Voedsel
14-06-2013 | Hans Groen

Vijverbergsessie: Voedselzekerheid; wat werkt?
03-04-2013 | Karlijn Muiderman

Vijverbergsessie: De Lessen van Venlo
26-03-2013 | Femmy Bakker-de Jong

Urban Agriculture
16-10-2012 | Karlijn Muiderman

The Business of Food and Nutrition Security
16-10-2012 | Karlijn Muiderman

FoodFirst in Practice
27-09-2012 | Wim Peeters

19 June 2012: Investing in Food Security & Food Markets in Africa
21-08-2012 | Hans Groen

29 May 2012: Breaking the hunger cycle in Africa
21-08-2012 | Hans Groen

8 May 2012: Food and Sustainability: Please, enjoy your steak
14-05-2012 | Hans Groen

24 April 2012: Cooperatives and Development
14-05-2012 | Hans Groen

15 March 2012: VoedselZaken over grenzen heen
23-03-2012 | Hans Groen

Landbouw en handelsliberalisering, GLB en WTO Vijverbergsessie 16 januari 2012
26-01-2012 | Hans Groen

Food and Geopolitics, Vijverberg session 21 november 2011
26-01-2012 | Hans Groen

Pastoralism, Vijverberg session 9 June 2011
12-12-2011 | Hans Groen

Workshop Pastoralism, Ministry EL&I 29 September 2011
06-10-2011 | Hans Groen

Voedsel brengt geopolitiek terug in platte wereld
05-10-2011 | Cor van Beuningen